慈善事业法拟明年审议—资讯

由于慈善的宗旨和目标是多元的,意味着慈善组织的多元化、慈善行为的多元化,因此,在立法的时候,应给社会留有更多的自由。金锦萍认为,立法要解决的问题包括法律责任、监督管理、税收等,“一定要注意,这些规范究竟是促进还是禁锢了行善的权利或自由。”

“尽管最初大家的分歧很多,但最后逐渐形成共识,这也就使得慈善法草案的第一审稿的质量就非常高。”郑功成如此评价。

根据初步计划,今年的主要工作任务是开展广泛调研,召开专题会议,在充分调研与听取各方意见的基础上,借鉴国外慈善事业发展的经验,争取在年底形成正式的法律草案稿。今年是法律草案起草年,但还不可能提交全国人大常委会审议。如果进展顺利,预计2015年上半年可以提交审议,即进入正式立法程序。此次明确由全国人大牵头承担法律草案起草任务,并有了初步的时间表与路线图,是我国慈善事业法制建设的一大进展,它意味着法律的制定步伐将明显加快。一旦慈善事业法顺利制定并实施,一定会开启我国慈善事业发展的新时代。

慈善事业法拟明年审议 全国人大内司委已牵头起草 专家:慈善应给社会更多自由

2009年,民政部开始进行调研,研究慈善法的起草工作,但由于各方面的条件尚不成熟,最终搁浅。与此同时,在2009年和2010年,全国人大内司委也对慈善法进行调研,希望能同步出台慈善法和社会救助法,但也因多种原因搁浅。直至2013年,在讨论十二届全国人大立法规划时,因为国务院的社会救助暂行办法刚刚出台,所以原先一直排在慈善法之前的社会救助立法的优先位置挪后了,慈善法由此迎来了优先立法的契机。特别是党的十八届四中全会明确提出全面依法治国的方略后,国家立法机关主导立法逐步体现,随即明确由全国人大内务司法委员会牵头主持慈善法的法律起草工作。2014年11月,国务院出台关于促进慈善事业健康发展的指导意见,这是新中国成立以来第一个由中央政府发布的专门关于慈善事业的政策性文件。

高质量立法特别需要理性讨论

专家提出,慈善立法首先要保障行善的权利和自由,除法律责任、监督管理等内容外,应留给社会更多的自由。

作为亲历者,郑功成对立法节点记得清清楚楚。2014年2月,全国人大慈善法起草领导小组成立,同时成立的还有由全国人大内司委内务室和民政部社会福利与慈善事业促进司等工作人员组成的工作小组。从2014年2月到2015年10月,历时一年多,慈善法草案提请全国人大常委会首次审议,2015年12月进行了二次审议,直至此次升格提交大会审议通过。

郑功成:尽管慈善事业立法已经具备相应的基础,但要制定一部较好的法律还存在着一些现实困难。一是对慈善事业与慈善组织的定位还存在着分歧。二是在引进西方慈善规则与尊重中国国情之间如何协调是一个难点。三是与其他立法的关系如何处理,如现行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》,还有开始修订的《中华人民共和国红十字会法》等。四是财税政策如何落实,如果没有可操作性,即使法律作出了原则规范也不可能真正起到应有的作用。因此,立法虽有基础,但要制定一部有质量的慈善事业法却不容易,特别需要理性讨论。

与会专家提出,自汶川地震之后,我国目前已经大踏步走进全民慈善的时代。但是,真正的全民慈善需要实现三个转变,一是从以企业、企业家和名人为捐赠主体,转变为身边每一个人都成为捐赠主体;二是从原来被组织、被动的捐赠转化为自发自愿的快乐捐赠;三是可增设一些常态的捐赠种类。

“这样一来,既没有影响税种和税率,又明确采取特殊的税收优惠政策。这就是慈善法草案对慈善税制的贡献。所以,说慈善法草案对慈善税制没有贡献,那是讲不通的。”郑功成说。

记者:请您展望一下我国慈善事业的未来发展。

慈善立法不应只是一个简单的法律问题,而应是一个系统工程,应通过慈善立法,由传统的政府主导型逐步变成法人自理型。

不少焦点

记者:您认为制定慈善事业法的主要困难有哪些?

法制晚报讯全国人大内司委已牵头起草国家慈善事业法,并预计于2015年提交审议。中国慈善立法经过10年的迂回曲折终于迎来转机。

这其中最为跌宕的就是有关慈善信托的规定,历经了“一上一下再上”的跌宕起伏。到底要不要专设一章,有的主张单独设章;有的却认为信托法中已有公益信托的内容,没有必要再重复立法。对此,郑功成力主单列一章。“基于两个原因。首先,信托法中的公益信托条款,颁布20年从来没有激活过,慈善立法应当做出专门回应;其次,慈善信托作为一种行善的方式既是慈善行为也具有慈善组织的含义,这种行善方式符合我们的传统文化,中国人讲究传承,慈善信托会永久存在,这就为一些富人们行善提供了可供选择的新途径,所以,应该得到发展”。最终,慈善信托作为专门一章。

慈善事业立法需要解决的关键问题,我认为应当包括如下几个方面:一是慈善事业的法律界定,对哪些社会事业可以纳入慈善事业并享受相应的政策优惠,应当有清晰的界定。二是慈善组织的法律地位和运行规范,需要确立其独立法人地位以及基本行为规范,为慈善组织的成立及运行提供法律依据。三是慈善事业的监管机制,包括行政、司法与社会监督机构需要明确。四是慈善事业的财政税收政策规范,即对政府将以何种政策来支持慈善事业的发展,法律应当给予明确。五是法律责任,即慈善组织、捐赠者、受助者乃至监管机构的责任是什么,对自己的行为应当承担什么样的法律后果,以及对非法募捐、欺诈性捐赠等违法行为的处置,均应 有相应的法律条文进行规范。

中国国际民间组织合作促进会副理事长黄浩明认为,可将慈善立法的目标定义为三个“有利于”,即立法目标是否有利于整个中国公益慈善事业健康和有效发展,是否有利于公益慈善组织的健康和有序发展,是否有利于社会各界自主、自愿参与慈善公益事业。

事情出现转机是在2008年汶川地震以后。这场巨大灾难,极大地激发了人们的慈爱之心,慈善事业可以说达到了一个特殊的高度。

原文链接:[中国社会报]郑功成:慈善事业立法正在进行时

还有专家表示,当前由于各种原因,在政府购买公共服务领域中暗箱操作多发,成为权力寻租与腐败的新灾区,这种情况值得大家关注并警惕。(原标题:《慈善事业法拟明年审议 全国人大内司委已牵头起草 专家:慈善应给社会更多自由》)

1994年,民政部的老部长崔乃夫创办中华慈善总会,这是新中国成立之后,第一个正式公开以慈善冠名的组织。

在国家立法机关已经正式启动慈善事业立法的条件下,除了起草机构努力工作外,我认为,还特别需要与政府主管部门加强协作配合,需要慈善组织、专家与公众的主动参与讨论。不过,我要强调的是,这种讨论需要注入理性,不宜将慈善事业简单地视为道德事业,而宜将其作为社会分工发达、多方参与社会治理的途径,它必须植根中国的国情,又不能偏离现代慈善事业应当遵循的普遍规则。理性的讨论将有助于达成共识,这是加快立法步伐的重要条件。

日前,中国公益研究院举办慈善立法研讨会。北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍表示,中国自古以来都不乏爱心,慈善涉及社会的方方面面,立法不可能都事事问津。因此,必须首先确定慈善立法要调整的对象是什么,调整的范围是什么。

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应当说,我国制定慈善事业法已经具备了相应的基础。1999年6月,第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》,并于同年9月1日起施行;2007年3月通过的《中华人民共和国企业所得税法》明确提出,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。而作为主管部门的民政部早已进行过相关立法工作,还有一些地方立法机关也率先制定了一批地方性慈善事业法规,如江苏、湖南制定了当地的慈善事业法规。全国人大内务司法委员会亦作过慈善事业立法的专题调研,2013年5月还派出考察组到德国、法国专题调研其慈善事业立法情况。所有这些,都为制定慈善事业法奠定了较好的基础。因此,制定慈善事业法并不完全是在白纸上写字。

“行善是一种权利和自由,立法首先保障这种权利和自由,此外无须法律规范的,就一定要交给社会自主调整。因为除了法律外,还有道德、习惯、风俗、文化等因素在不断对社会秩序进行着调整”。金锦萍说。

“可以看出,那个时候整个社会对慈善不了解,不关注,也不参与。慈善事业发展很缓慢,政府也没有太积极推动。”郑功成说,进入本世纪后,慈善事业被纳入政府工作视野。2005年9月,民政部曾经向全国人大和国务院法制办公室提出起草慈善事业促进法的立法建议。2006年民政部拿出过一个法律草案,但随后被搁置。

郑功成:科学立法、民主立法是本届全国人大常委会的立法原则,张德江委员长一再要求要把提高立法质量摆在更加突出的位置,完善立法工作机制和方式,要求增强法律的可执行性、可操作性,努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。为此,全国人大常委会确立了一些机制,包括重视立法前的专题调研,将一审、二审后的法律草案向社会公布以广泛征求意见,还有进行立法前与法律草案正式表决前的立法评估,均是为了更广泛地吸取意见,保证法律的质量。

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郑功成:我从来不怀疑我国慈善事业会有美好的前景,这不仅是因为持续高速增长的经济与快速积累的社会财力已经为其发展奠定了丰厚的物质基础,而且,慈善事业也已取得了政治上的大力支持,同时我国还具有乐善好施的优良传统。我在20世纪90年代撰写《中华慈善事业》一书时曾对美国的慈善事业作过一点研究,发现美国的慈善公益机构当时掌控的资源高达6000多亿美元,相当于GDP的8%-9%,其中来自个人的捐赠达到2000多亿美元,相当于当时美国 GDP的2%-3%。我国的GDP在2014年可能达到10万亿美元,即使按照1%的个人捐赠计,也意味着慈善事业将调动高达1000亿美元以上的捐款资源,这种资源不仅能够解决许多社会问题,而且可以进一步缓和贫富关系、增进社会和谐,从而在国家社会治理中发挥特殊的作用。

虽然这部法律姗姗来迟,但让郑功成在参与法律草案起草与全国人大常委会一审、二审时没有想到的是,慈善法草案最终会提交全体大会审议。“有些意外但也合情合理,因为这的确是一部很特殊的法律。”郑功成已当了三届全国人大常委会委员、内务司法委员会委员,参与了多部法律的制定工作,即便如此,在他看来,慈善法还是很特殊的一部法律。

记者:慈善事业立法将怎样贯彻科学立法、民主立法的精神,吸纳各方面的意见?

两位老人

郑功成:毫无疑问,十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》已经为包括慈善组织在内的社会组织发展指明了方向,这就是真正意义上的法人化,是依法设立的独立自主的法人。当然,这并不是说不需要接受政府监管,政府监管部门仍然负有依法监督的责任。

3月5日,这位自上世纪90年代起就开始见证慈善事业起步、发展的专家,接受了《法制日报》记者专访,独家披露了慈善和慈善法草案背后的很多故事。

近年来,慈善事业立法受到社会各界的广泛关注,成为两会代表、委员热议的话题。2013年,慈善事业法被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目,并确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。那么,万众瞩目的慈善事业立法时间表是怎样的?立法将秉承哪些原则,解决哪些问题?带着这些社会高度关注的问题,本报记者专访了长期关注并研究慈善事业,曾领衔提出制定慈善事业法议案的全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员、中国人民大学教授郑功成。

3月9日,慈善法草案提交十二届全国人大第四次会议审议,这意味着中国即将迎来首部慈善法。为此,全国人大代表、十二届全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员郑功成等了7年。早在2009年,他就曾在接受采访时预测慈善法会马上出台。

郑功成:我个人认为,慈善事业立法应当体现出如下原则精神:一是公益原则。即慈善事业应当是基于并促进、实现社会公益的事业。二是平等自愿原则。即慈善机构与捐赠人之间要体现平等自愿原则,不仅应当禁止强捐、索捐、变相摊派等行为,而且需要尊重捐赠者的意愿;同时,慈善机构、捐赠人与受助人之间也要体现平等自愿原则,不得歧视受助者,不得变相要求受助者付出人格尊严等代价。平等体现的是社会文明进步,自愿体现的是这一事业的社会性、助他性。三是公开透明原则。即慈善事业的运行必须做到信息公开、运行透明,包括资金的来源与去向,都应当能够向社会公布并接受社会监督,慈善事业应当成为装在“玻璃瓶”中的事业,这是确保这一事业不因暗箱操作而扭曲、异化的保证。四是严格自律与有效监督原则。一方面,慈善事业的生命力在于慈善组织及其活动的社会公信力,它需要有严格的自律机制;另一方面,还需要有效监督,包括政府监管部门的依法监管、司法机关的司法监管,以及包括公众、媒体等在内的社会监督。如果慈善事业立法能够体现出这些原则,则必定能够给慈善事业的健康、持续发展提供具体的法律依据。

中华慈善总会成立不久,1995年,郑功成向崔乃夫提出建议,由政府出面设立慈善奖项,鼓励社会各方参与慈善活动。不过,对于是否要评选“慈善家”“慈善奖”,当时引发了一些争议,认为有可能会是一把“双刃剑”,于是不了了之。郑功成说:“现在看,当时的这些做法谨慎有余,不过对慈善的理念等还是有影响的。”

慈善事业立法无疑要遵循全国人大常委会的立法要求,采取统一规定的动作,而听取公众、专家和慈善机构的意见无疑是重要的立法方式。根据起草领导小组初步确立的计划和安排,将到多个省、直辖市、自治区进行专题调研,并拟召开专家会议和慈善组织、全国人大代表座谈会等,相信这些调研与会议能对制定一部较好的慈善事业法起到有益作用。

“特别快。”郑功成甚至用“罕见”来形容慈善法草案的出台速度。不仅仅出台速度快,而且还提交大会审议通过,他坦言自己都没有想到。“虽然意外,但也合情合理。”郑功成说,从法律地位上讲,慈善法不是一部十分重要的基本法律,但是它有特殊的价值。“可以说,它跟每一个人都相关。可以调动每个人的善心爱心,使慈善变成社会事业,这是最为特殊的意义。不是制度本身有多重要,而是包含了整个社会的核心价值观,弘扬我们的传统社会美德。从这个意义上讲,提到全体会议上来讨论是最好的”。

记者:慈善事业法的立法原则有哪些?要重点解决哪些问题?

“税制很关键,但是从法律上讲,慈善法不可能解决这个问题,但一点不解决也说不过去,那么解决到什么程度,可谓琢磨来琢磨去。”郑功成说,立法机关在慈善法草案中作出对慈善的税制起推动作用的几处规定。比如,强调慈善组织的公平税制待遇和税收减免待遇。再比如,对于扶贫济困的,规定采取特殊的税收优惠政策。

郑功成:慈善事业的发展急切需要法律规范,这是管理部门、慈善组织与公众的广泛共识。在这样的背景下,全国人大常委会将制定慈善事业法列入立法规划一类项目,现已成立了法律草案起草领导小组,由全国人大内务司法委员会主任委员马担任组长,领导小组成员来自全国人大内务司法委员会和民政部。

几个节点

立法并不全是在白纸上写字

然而,慈善法草案在起草和审议阶段,并非一帆风顺,郑功成对此印象深刻。比如,关于慈善的范围,到底是“小慈善”还是“大慈善”?网络募捐要不要管,怎么管?信息是不是要公开,公开到什么程度……很多问题曾引发巨大争议。

郑功成:我多年来一直强调,慈善事业建立在社会捐献基础上,是用公众的资源做公益的事情,如果没有良好的法治环境,必然在现实中被扭曲,并衍生出诸多社会问题。我国慈善事业发展进程中确实存在着一些问题,这些问题大多是缺乏法律规范所导致的,而公众的不信任,将损害慈善事业的健康、持续发展。因此,亟须通过立法规范慈善行为,亟须通过法律规范来给公众一个判断的基本依据。在我国社会建设任务繁重、社会治理急切需要大力发展慈善公益型社会组织的背景下,加快慈善事业的立法步伐,具有必要性和紧迫性。

郑功成,迄今连任三届的全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员,中国社会保障学会会长,中国人民大学教授。长期从事社会保障、收入分配及与民生相关领域研究,是“维护社会公平正义与保障国民共享发展成果”“中国社会保障改革与发展战略”“慈善事业立法研究”等多个国家重大科研项目与决策咨询项目的首席专家。

本报记者 左玮娜

让郑功成敬重的另一位老人,是做过中华慈善总会第二届会长的民政部老部长阎明复。“他是个有菩萨心肠的人。”郑功成说,1998年,张北地震发生,香港的一些演艺界人士纷纷登台献艺慷慨解囊,但内地演艺界却毫无动静。见此情景,阎明复给相声演员姜昆打了个电话,最后姜昆依靠自己的关系,牵头组织内地演艺明星赈灾募捐演出。

记者:据报道,2月24日,全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议,列出了立法时间表和路线图。那么,这份时间表究竟是什么样的?有没有可能在今年内提上审议议程?

提到崔乃夫,郑功成认为,这位老部长对中国的社会保障改革与慈善事业发展都有开拓之功,“他很有远见,那时候就特别强调一点——慈善要有公信力。”郑功成说,直至2014年年底见到自己时,老人家仍反复强调,中国的慈善事业必须是“真善”,不能是“伪善”。

记者:下一步将从哪些方面加快慈善立法进程?

“立法的最终目的,就是要形成人心向善的社会氛围,造就人人能够行善的制度环境。”郑功成最后强调。

慈善应成为装在“玻璃瓶”中的事业

(原文刊于法制日报2016年3月10日法制日报法视界)

三中全会决定对慈善事业的促进,还表现在明确提出了要完善慈善捐助减免税制度,这是针对现行政策效力不高、难以兑现而作出的取向。因此,在加快慈善事业立法步伐的同时,必须加快完善国家对慈善事业的税收支持政策,还需要政府购买公益服务的配合协同,以达到用有限的公共资源调动更多社会力量参与慈善事业的目标。

在慈善法草案中,最受关注的还有一个问题,就是税收。

当然,这仅仅是我个人的一些初步考虑,能否上升到法律规范,还需要进一步研讨,以达成最大共识。

除了速度快,此次慈善法草案在民主立法、科学立法方面也相当充分。郑功成回忆说,在法律草案起草过程中,各种各样有关于慈善法草案的研讨会就有上百场,很多学界专家与业内人士都参与进来。

记者:慈善事业立法前期都做了哪些工作?调研取得了哪些成果?

聊慈善法草案之前,理应先了解新中国慈善事业发展的进程。一直研究社会保障的郑功成很早就开始关注慈善。早在1998年,他就曾出版过慈善方面的专著。在他看来,新中国成立后,社会一度对慈善事业是排斥的,慈善事业被斥为“封建”“虚伪”。直到改革开放后的上世纪90年代,慈善事业才重新进入人们的视野。这样的变化离不开他十分敬重的两位老人。

法律的制定步伐将明显加快

[法制日报]点滴见证慈善事业立法进程

记者:十八届三中全会提出创新社会治理体制,强调激发社会组织活力,就社会组织直接依法申请登记、完善慈善捐助减免税制度等作了部署,这对慈善事业立法有什么影响?

郑功成:在我的印象中,对慈善事业立法的讨论应当是10年前就开始了。民政部早在2005年就开始牵头起草慈善法,其间还数易其稿,2008年底曾将草案提交国务院法制办,这是政府系统内部的立法程序。但因社会各界的分歧较大,争议颇多,最终未能完成国务院系统内的立法程序,从而并未提交全国人大常委会审议。近年来,为慈善事业立法的呼声日高,第十二届全国人大常委会顺应民意,将其列为第一类立法项目即优先考虑立法的项目。这是一个基本的进程。

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